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經濟學社會學 理論研究

農村集體產權制度改革的國家治理意義

沈華

2022-09-22 08:21

呂康寧
中國社會科學網-中國社會科學報

  2016年4月,習近平總書記在安徽省小崗村農村改革座談會上強調,著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。同年12月,黨中央提出關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見。五年來,覆蓋全國所有涉農市縣區的改革試點任務已基本完成。通過摸清集體資產家底,明確成員權益份額,開展經營性資產股份合作制改革,創新了集體經濟運行機制,盤活了集體資產資源,推動了農業農村社會生產力發展。當前,黨中央把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標,因而在國家治理現代化視野下審視這場改革的制度建設價值就尤為必要。


  治理現代化視野下的改革擔當


  我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。新中國成立70余年來取得的偉大成就證明,中國特色社會主義制度和國家治理體系具有強大生命力和巨大優越性,是國家發展、社會進步的根本保證。黨中央強調,必須突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度,固根基、揚優勢、補短板、強弱項,構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,加強依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國的制度優勢更好轉化為國家治理效能。


  就我國的國家經濟制度和治理體系的顯著優勢來看,是堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存,把社會主義制度和市場經濟有機結合起來,不斷解放發展社會生產力。這一基本經濟制度既體現了社會主義制度優越性,又同我國社會主義初級階段生產力發展水平相適應,是黨和人民的偉大創造。為此必須堅持社會主義基本經濟制度,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,建設現代化經濟體系。具體來說,要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟,探索公有制多種實現形式;營造各種所有制主體平等使用資源要素,在受法律保護的市場環境中公平參與競爭;完善社會主義市場經濟體制,完善農業農村優先發展的制度政策,健全城鄉融合發展的體制機制。因而,就新時期農村集體產權制度改革的使命擔當來看,要探索作為公有制經濟重要形式的農村集體經濟的多種實現形式,通過制度建設,創新農村集體經濟運行機制,提升農村集體經濟治理體系,適應健全社會主義市場經濟體制新要求,適應城鄉一體化發展的時代新趨勢。


  改革對治理現代化的實踐探索


  農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素,通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態,是社會主義公有制經濟的重要形式。如果以農民和土地的關系為主線考察農村集體產權變遷會發現,隨著新中國國家建設的展開,農村土地集體產權制度經歷了三個階段的重大變革。首先是新中國成立初期,為了保障土地的“均平”和服務于工業化建設,創建了高度集中的農村集體產權制度,實現了“一權統合”。因為只有建立農村土地集體所有制,才能真正保障每個分得土地的農民的基本生存,避免歷史上的土地兼并和地租剝削的回歸,實現“均平”土地這個最基本的革命訴求,進而才能在政策制定上實現全國一盤棋,為國家優先實現工業化從農村提取資本積累。


  其次是改革開放后,在堅持農村土地集體所有制的前提下,將家庭承包經營的經營方式引入集體經濟,形成統一經營和分散經營相結合的雙層經營體制,實現了集體土地所有權與經營權的“兩權分離”,使農戶有了相對獨立的經營自主權,進而在集體所有的土地上找到了發揮農戶家庭積極投入勞動的有效經營形式,完善了農村集體產權制度。家庭承包經營制作為中國農村基本經營制度,解放和發展了農村社會生產力,解決了長期困擾中國人的溫飽問題,推動了社會主義市場經濟的建立和完善,其所形成的農村勞動力等資源要素有效推動了我國的工業化、城鎮化發展。


  最后是進入中國特色社會主義新時代,黨中央推動全面深化農村改革,健全城鄉發展一體化機制,加快形成新型工農城鄉關系。具體來看,為適應健全社會主義市場經濟體制的新要求,通過不斷深化農村集體產權制度改革,探索農村集體所有制有效實現形式,盤活農村集體資產,構建集體經濟治理體系,形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制,對堅持中國特色社會主義道路,引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義。實踐中,為完善農村土地基本經營制度,首先推進農村集體土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”改革,是對以往農村集體土地“兩權分離”改革的重大發展。通過做好土地承包經營權確權登記頒證工作,完善“三權分置”辦法,保持現有土地承包關系長久不變,更好地適應了工業化、城鎮化發展階段對勞動力等物質資源的迫切需求。


  特別是黨中央2016年底提出關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見,是農村管長遠、管根本的深刻的制度創新,是過去五年來指導農村集體產權制度改革的總綱。這場改革的緣起是為適應健全社會主義市場經濟體制新要求,增添發展活力,同時防止農村集體資產流失,切實維護農民合法權益,應對好城鄉一體化發展的新需求。因而,改革的中心工作是著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。就已經完成的重點任務來看,包括對農村集體資產資源進行清產核資,明晰產權歸屬,科學確認農民集體經濟組織成員身份,對集體經營性資產開展股份合作制等多種合作形式的改革,合理設置股權、登記賦碼和拓展權能,通過探索集體經濟新的實現形式和運行機制解放和發展了農業農村社會生產力。


  從2021年下半年開始至今,覆蓋全國31個省份所有涉農的縣市區的農村集體產權制度改革五個批次的試點工作,目前已經在分階段進行工作總結,其中15億畝承包地確權給了2億農戶,確認了9億人的集體成員身份,53萬個村完成經營性資產股份合作制改革。經過艱苦努力,國家逐步構建起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。


  改革對治理現代化的理論啟示


  首先是政治前提。要始終明白黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢,必須毫不動搖堅持黨的領導。因而,改革的這一政治導向意味著,必須圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革。實踐表明,通過改革農村集體產權的有效實現形式,做大做強農村集體經濟,提高了農民收入,升級了農村集體經濟治理體系,才能有效鞏固黨在農村的執政基礎,厚植黨的群眾基礎,也才能由此途徑實現把黨的領導落實在國家治理的各領域各方面各環節。這是改革得以成功落地,進而也是在新時期推進國家治理現代化應當堅守的政治前提。


  其次是戰略方向。改革農村集體產權制度,要堅持的是農村集體所有制作為公有制不動搖,要堅持農民權益不受損,防止內部少數人控制和外部資本侵占,要健全的則主要是這一基本制度適應社會主義市場經濟發展新需求、城鄉一體化發展新趨勢的體制機制。因而,建設現代化經濟體系,在堅持中國特色社會主義基本經濟制度的同時,關鍵是探索公有制多種實現形式,做大做強集體經濟和國有經濟,健全市場經濟下不同所有制主體公平參與競爭的制度環境,增添社會發展新活力,促進城鄉一體化融合,最終實現共同富裕。


  最后是制度建設。農村集體產權制度改革的中心任務是著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革,并且在制度上賦予農村集體經濟組織成員多種產權權能,這在各級政府出臺的推進改革的政策文件和地方人大的立法中都得到了充分體現。特別是把農村集體經濟組織法等法規的立法工作提上議事日程,從制度上有效保證農村集體經濟組織成員能夠平等使用生產要素公平參與市場競爭,進一步使通過改革創建的農村集體經濟運行新機制、農村集體經濟組織成員的民主權利和經濟權利這兩大領域的制度建設得以全面升級。


  回顧新中國成立70余年來黨創建、改革和完善農村集體產權制度的實踐歷程,同時聚焦新中國的建國目標及不同時期社會主義建設所面臨的約束條件會發現,國家正是通過對農村土地等重要資產資源不斷開展集體產權制度的建構創新,才得以實現對個體利益與整體利益在建設社會主義現代化國家戰略目標上的激勵與整合,也才能有效調整與不同時期社會主要矛盾發展變化相適應的國家、集體、農民三者之間的利益關系格局。在這個意義上,國家治理體系和治理能力現代化視野下我國的農村集體產權制度改革實踐,是一次通過制度創新推動國家治理現代化闊步前進并且蘊含重要理論啟示的成功探索。

  

  作者單位:西北大學法學院


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2022-09-22 04:28
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