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跨學科研究 理論研究

日本鄉村振興政策體系的成效與問題

沈華

2022-02-22 05:59

林興
中國社會科學網-中國社會科學報


鄉村興則國家興,鄉村衰則國家衰。鄉村振興戰略的內涵在于堅持農業農村優先發展,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,不斷拓寬農民增收渠道,全面改善農村生產生活條件。發達國家在經濟發展到一定階段后,幾乎無一例外地面臨農業衰退、鄉村凋零等問題,故相繼出臺了一系列振興政策,刺激鄉村振興發展。


  日本鄉村振興政策體系總體框架


  日本的鄉村振興政策體系從時間軸上可劃分為兩大階段。第一階段以1961年頒布實施的《農業基本法》(1978年修訂)為起點,其主要政策目標在于解決城鄉發展不均衡問題,縮小城鄉居民收入差距。第二階段以1999年頒布實施的《食品·農業·農村基本法》(又稱新農業基本法,同時廢除1961年基本法)為起點,首次將“鄉村振興”列為主要政策目標,以農業可持續發展為前提,整修農業生產條件和農村生活環境,提高農村居民生活福利。

第一階段(1961—1999年),為促進和配合《農業基本法》實施,日本政府根據社會經濟發展及農村農業形勢的變化,相繼修訂和出臺了《農地法》《離島振興法》《山村振興法》《半島振興法》《促進特定農產村地區農林業發展基礎整備法》《過疏地區自立促進法》等相關振興農村農業的法律法規,明確了不同地區不同農業發展的政策目標,指明了農村農業發展的新途徑,為保障鄉村振興提供了堅實的制度保障?!掇r業基本法》除了提出國家農業政策目標總則外,具體還包括以下細則。一是擴大農業生產。采取強化農業生產基礎、提升農業技術水平、增加資本裝備、調整農業生產等一系列必要措施,擴大農業生產、提高農業生產率、增加農業總產量。二是穩定農產品價格。從生產供需、物價及其他經濟情況綜合考慮,穩定主要農產品價格。三是改善農業結構。通過發展家庭農業經營和培養自主經營農戶、鼓勵以農業協同組合的方式促進農業經營協作、充實教育事業增加農村就業機會、指導促成農業經營現代化等一系列措施,推動農業結構的改善。


  第二階段(1999年至今),隨著日本工業化、城市化及國際貿易自由化進程的進一步深化,農村農業發展所面臨的國內外環境日益嚴峻。耕地面積的持續減少、糧食自給率的不斷下滑、農業勞動力的高齡化、農村人口減少帶來的生產生活環境惡化等不利因素,迫使日本再次調整鄉村振興戰略。1999年7月,以確保食品安全優質穩定供給、保護國土自然環境與傳統文化、農業可持續自然循環發展、改善農業生產條件及農村居住環境四大理念為指導思想,日本出臺了面向21世紀食品、農業、農村政策基本方針的新農業基本法——《食品·農業·農村基本法》。新農業基本法突破了舊法只限于農業生產、價格與流通、農業結構的局限,以更廣闊的視野審視有關糧食安全、農業生產、農村宜居的一系列問題,強調農業的多功能性和可持續發展,把全面改善農村生活環境和區域特色鄉村振興作為政策的主要目標。與舊法相比,《食品·農業·農村基本法》在細則上做了以下修訂和完善。一是確保食品穩定供應。努力提高糧食自給率,將其作為今后日本農業發展的首要任務。二是立足農業可持續發展。構建安定高效的農業結構體系,支持農業集約經營,確保耕地充分有效利用。三是全面推進鄉村振興。關注農村農業用地及其他用地的調整與平衡,創造舒適優美的農村生活環境,進一步加強農村地區交通、通信等設施建設,提高農村居民福利水平。


  為確保鄉村振興政策目標的實現,由日本農林水產省牽頭國土交通省、厚生勞動省、環境省、經濟產業省成立鄉村振興聯席會議機制,統籌指導鄉村振興總體規劃;在農林水產省內設立鄉村振興局,組織實施有關鄉村振興項目,統籌協調各部門政策資源,推進鄉村振興運動?!妒称贰まr業·農村基本法》同時強調,政府部門應根據糧食、農業、農村形勢變化及政策實施效果評估報告,原則上每五年修訂一次。截至目前,該法案歷經四次修訂,與該領域的其他相關法案構成日本鄉村振興核心政策體系。


  為確保金融服務支持鄉村振興,日本構建了包括合作性農村中央金庫、政策性農林漁業金融公庫及為農業提供信用保證和保險的其他金融機構在內的農村金融機構體系,共同為農村市場提供有效金融服務。2008年,日本政府將國民生活金融公庫、中小企業金融公庫、農林漁業金融公庫三個政策性金融機構合并,新設日本政策金融公庫,為實現糧食穩定供給及農林水產業可持續發展提供長期穩定貸款。


  日本鄉村振興政策成效


  日本實施鄉村振興戰略前后歷經60年,不同階段戰略目標不同,且已經取得了一定的成效。


  一是城鄉收入差距不斷縮小,甚至出現城鄉收入逆差距。新農業基本法出臺的1999年,日本農戶的平均收入約是都市圈工薪家庭的1.3倍,農民人均收入約是都市圈工薪階層的1.1倍,舊農業基本法縮小城鄉居民收入差距的政策目標已經實現。


  二是糧食自給率下滑趨于平穩,基本實現穩定供應目標。特別是以熱量為基準的糧食自給率在1965—1985年間從73%快速下滑至53%之后,1999—2019年間基本穩定在40%左右;新農業基本法頒布后,以生產額為基準的糧食自給率也一直保持相對穩定狀態,沒有出現太大波動。


  三是農地集約化程度不斷提高,農業現代化水平不斷提升。2020年日本農戶平均持有耕地面積達3.1公頃,比2015年增加20%,耕地利用率達91%,農地拋荒現象得到一定程度的抑制。


  四是農業經營主體不斷豐富,回歸田園趨勢不斷擴大。近年來,日本返鄉務農的勞動者以年均約6萬人的規模持續保持增加;農業農林高校學生畢業后,務農比例也一直保持在55%左右;法人化農業經營主體數量也在逐年增長,對于促進農業可持續發展、振興鄉村經濟發揮了一定的作用。


  日本鄉村振興政策存在的問題


  雖然日本鄉村振興政策取得了一定的成效,但是并沒有從根本上解決農村農業衰退、鄉村凋零的現象。


  一是農戶收入的增加主要依靠副業收入取得。農戶來自農林水產業收入本身依舊處于相對低迷狀態,2019年日本農村地區農戶的農林水產業以外勞動所得是農林水產業所得的2.2倍,基于農林水產業主業的收入穩定增長機制有待進一步完善。


  二是整體糧食自給率離日本政府設定的目標還有一定差距。2030年度目標值要求以熱量為基準自給率升至45%,以生產額為基準自給率達到75%。從新農業基本法頒布后整體糧食自給率的變化程度來看,實現2030年目標值有一定難度。


  三是農業勞動者持續減少與高齡化狀況依舊沒有改善。2020年農業經營戶比2015年減少107.6萬戶,下降比例高達22%。2020年基礎農業勞動者數量為136.3萬人、平均年齡為67.8歲,與2010年相比,平均年齡增加2歲、勞動者數量減少了34%,鄉村振興缺乏充足勞動力支撐。


  四是山區鄉村人居環境惡劣,振興工作成效不高。日本農村居民整體的高齡化程度要比都市圈早20年,其中山區農村居民高齡化更為嚴重。人口減少及后續農業人才不足形成惡性循環,山區農村生產生活環境持續惡化,公共服務供給無法保障,凋零化問題依然嚴峻。


 ?。ū疚南蹈=ㄊ?018—2019年度高層次人才和青年優秀人才訪學研修資助項目(日本訪學研修)“基于一帶一路視角的鄉村振興發展機遇與挑戰”階段性成果)


  作者單位:福建江夏學院金融學院


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2022-02-22 02:01
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